Maak vernieuwing van sportaccommodaties een gezamenlijke opgave
Onderhoud aan accommodaties in crisistijd
De sportwereld staat nog steeds op zijn kop door COVID-19. Grote sportevenementen zijn voorlopig afgelast en langzaam wordt er weer gesport in groepsverband onder strikte voorwaarden. Gek genoeg biedt deze crisissituatie overheden en ondernemers ook kansen; juist nu is er tijd en ruimte om plannen te maken voor renovatie en onderhoud.
En die renovatie en onderhoud zijn inmiddels echt nodig. Nederland staat weliswaar te boek als een land met een uitgebreide en hoogwaardige sportinfrastructuur. Maar veel accommodaties – zowel voor binnen- als buitensport – zijn gebouwd in de jaren zestig en zeventig.
Vooral binnensportaccommodaties die sindsdien nog niet zijn vernieuwd, zijn aan het eind van hun technische levensduur gekomen. Bovendien is verduurzaming van sportaccommodaties voor veel gemeenten nu een actueel thema. Dit geeft de gelegenheid om werk met werk te maken: in één slag vernieuwen én verduurzamen.
Financiering van renovatie en onderhoud
Renovatie en onderhoud is geen groot probleem voor de gemeenten die ieder jaar voldoende geld opzij zetten, via een meerjarenonderhoudsplan. Maar niet elke gemeente doet dat, met een prangende inhaalslag als gevolg. De gemeentekas is vaak de bottleneck. Daarom is het extra interessant om te kijken naar alternatieve bekostiging en financiering van accommodatiebeleid. In dit artikel gaan we dieper in op één van die alternatieven: publiek-private samenwerking bij renovatie en onderhoud van sportaccommodaties in een DBFM(O)-model: ‘Design, Build, Finance, Maintain (and Operate)’.
Wat is DBFM(O)?
Het principe achter DBFM(O) is dat de realisatie van bijvoorbeeld vastgoed wordt aanbesteed. En dat daarbij een private aanbieder verantwoordelijk wordt gemaakt voor meer dan alleen het ontwerp en de bouw. De resultaatafspraak met die partij is niet de oplevering van een gebouw, maar het beschikbaar stellen van de faciliteit gedurende een afgesproken periode, tegen een ‘beschikbaarheidsvergoeding’.
Wanneer kies je voor DBFM(O)?
Het model past vooral bij projecten waar keuzes in het ontwerp (D) en de bouw (B) van invloed zijn op de toekomstige onderhoudskosten (M). Het gaat in beide fases van het project om dezelfde partij, met hetzelfde belang. Dat voorkomt dat er in de bouwfase suboptimale keuzes worden gemaakt. Dit heet ook wel: ‘lifecycle optimalisatie’.
De F van DBFM(O) houdt in dat de opdrachtnemer ook zelf financiering voor het project regelt. Dit heeft een bijkomend voordeel. De inkomsten van de opdrachtnemer zijn bij in dit model prestatieafhankelijk. En wanneer hij zijn prestaties niet haalt, loopt de kredietverstrekker (zoals een bank) het risico dat de lening niet kan worden afbetaald. Dit zorgt bij de bank voor een zekere paraatheid en nauw toezicht op het slagen van het project. Oftewel: hetzelfde belang dat de publieke opdrachtgever nastreeft.
De O van DBFM(O) betekent dat een private partij ook de exploitatie (‘Operate’) op zich neemt. Dit gebeurt bijvoorbeeld veel bij huisvestingsprojecten van het Rijk.
Onderhoudscontracten met duurzaamheidseisen
Zoals gezegd hebben we in Nederland vooral te maken met een renovatie- en onderhoudsopgave voor binnensportaccommodaties. En met het verduurzamen van de hele sportinfrastructuur. In die hoek zijn interessante parallellen te trekken met de aanbesteding van het beheer en onderhoud van Rijksvastgoed.
RWS en het Rijksvastgoedbedrijf besteden geregeld onderhoudscontracten aan voor percelen, waar meerdere gebouwen onderdeel van uitmaken. Eén partij krijgt de opdracht gegund, bijvoorbeeld voor een investering in de upgrade van gebouwen – meestal in het licht van de duurzaamheidsopgave van het Rijk – en de plicht om daarna voor langere tijd het onderhoud te plegen. Inschrijvende partijen wordt soms ook gevraagd om tijdens de looptijd van het contract zelf ideeën aan te dragen over energiebesparing.
Expertise en ideeën uit de markt gebruiken
Een voordeel van aanbesteden via het DBFM(O)-model is dat het Rijksvastgoedbedrijf kan werken met een ‘outputspecificatie’. Dat wil zeggen: zij bepaalt het (maatschappelijk) doel, zoals ‘een energieneutraal gebouw in 2030’. Inschrijvende partijen bedenken vervolgens welke middelen ze inzetten voor het bereiken van dat doel. Over het algemeen zijn marktpartijen namelijk beter dan publieke partijen in staat om op basis van hun expertise goede maatregelen te bedenken.
Door in percelen aan te besteden, wordt de opgave vergroot. Dit levert schaalvoordelen op bij aannemers die inschrijven op de aanbesteding. Dat werkt gunstig door in de biedingsprijs en bespaart dus kosten voor de aanbestedende partij. Kortom, met DBFM(O)-contracten kunnen publieke partijen innovatieve ideeën uit de markt gebruiken, langdurig ontzorgd worden en kunnen zij kosten besparen.
Beperkingen voor DBFM(O) in de sport
DBFM(O) is zeker niet de heilige graal voor gemeenten die met een accommodatieopgave kampen. Er zijn beperkingen aan het instrument, zoals:
- Aanbesteden via een geïntegreerde concessie gebeurt, vanwege de transactiekosten die erbij horen, in de praktijk alleen bij relatief grote investeringsprojecten. Er zijn maar weinig sportaccommodaties in Nederland die hiervoor in aanmerking te komen. Schaalgrootte is een belangrijke voorwaarde.
- Hoewel het in de toekomst wel weer kan veranderen, is de risicobereidheid bij bouwbedrijven op dit moment laag en daarmee de kans om het financieringsdeel van DBFM(O) in het contract te integreren ook laag. Bovendien kunnen gemeenten – de grootste investeerders in sportaccommodaties – relatief goedkoop zelf financiering aantrekken, via de BNG.
- De exploitatie van verschillende binnensportaccommodaties, zoals gymzalen en sporthallen, is voor private partijen niet interessant. Dat blijkt ook uit het feit dat gemeenten verkapte subsidie verstrekken door het rekenen van een niet-kostprijsdekkende huur aan verenigingen.
- DBFM(O) vraagt om een andere manier van werken door overheden en samenwerken tussen publieke en private partijen, waarbij spanningen kunnen ontstaan.
DBFM en sport in Vlaanderen
Het bekendste voorbeeld van DBFM(O) in de sportwereld komt misschien wel van onze zuiderburen. Al in 2007 was er een plan in de maak voor het aanbesteden van meerdere zwembaden, sporthallen en kunstgrasvoetbalvelden volgens de DBFM-methodiek. Doel was de Vlaamse sportinfrastructuur een extra boost geven. De Vlaamse overheid, meerdere gemeenten en het bedrijfsleven werkten hierin samen. De eerste uitvraag leidde tot het gunnen van de aanleg en het onderhoud van tientallen kunstgrasvelden aan één partij.
Het voorbeeld uit Vlaanderen, gericht op het profiteren van schaalvoordelen, kent ook een keerzijde. Gemeenten die in het geïntegreerde contract samenwerkten hadden te maken met minder ruimte voor maatwerk (‘one solution must fit all’) en de belangen van gemeenten kwamen deels in de knel, wat tot spanning leidde.
Samenwerking en een gecoördineerde aanpak
Maar zonder de financiering (F) en de exploitatie (O) bevat DBFM(O) nog steeds interessante lessen, waar gemeenten voordeel uit kunnen halen. Voordelen als lifecycle optimalisatie en het benutten van innovatieve ideeën uit de markt blijven overeind. Samenwerking tussen gemeenten die voor een vergelijkbare opgave staan, kan veel opleveren – door opdrachten te bundelen wordt de opgave groot genoeg om de voordelen van het integreren van het ontwerp (D), bouw (B) en onderhoudskosten (M) te ervaren.
En hoe groter de opgave wordt, hoe groter ook het voordeel voor de samenwerkende gemeenten. Behalve dat het schaalvoordelen voor aannemers geeft, beperkt het namelijk ook transactiekosten van gemeenten. Wel moet er goed nagedacht worden over de spanning die kan ontstaan bij DBFM(O). Interessant is om te inventariseren welke gemeenten tegen welke behoefte aanlopen, of er bereidheid is om samen op te trekken en om te komen tot een gezamenlijk aanbestedingsplan. Hiervoor is een gecoördineerde aanpak nodig en zou de VSG het initiatief kunnen nemen. De huidige belangstelling voor verduurzaming van accommodaties biedt momentum om dat gesprek nu te voeren.
Ook interessant
